Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 06.11.2013 по делу N 33-7103/2013 <О частичной отмене решения Центрального районного суда города Хабаровска от 30.07.2013 и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 2.9 в части слов "служащим, посетителям администрации придерживаться делового стиля в одежде", пункта 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" Инструкции о пропускном режиме в здании администрации города Хабаровска, утв. распоряжением администрации города Хабаровска от 14.02.2013 N 56-р>

ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 ноября 2013 г. по делу № 33-7103/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Хабаровского краевого суда в составе:
председательствующего Кустовой С.В.
судей Герасимовой О.В., Порохового С.П.
с участием прокурора Лазаревой Н.А.
при секретаре К.
рассмотрела в открытом судебном заседании 06 ноября 2013 года гражданское дело по заявлению прокурора города Хабаровска о признании противоречащими закону и недействующими п. 2.9, 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" распоряжения администрации города Хабаровска от 14.02.2013 года № <...> "Об утверждении инструкции о пропускном режиме в здании администрации города", по апелляционной жалобе администрации города Хабаровска на решение Центрального районного суда города Хабаровска от 30 июля 2013 года.
Заслушав доклад судьи Порохового С.П., объяснения представителя Администрации г. Хабаровска М., прокурора Лазаревой Н.А., судебная коллегия

установила:

Прокурор города Хабаровска обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими пунктов 2.9, 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" Инструкции о пропускном режиме в здании администрации города Хабаровска, утвержденной распоряжением администрации города Хабаровска от <...>.
В обоснование заявленных требований указал, что указанным распоряжением утверждена Инструкция о пропускном режиме в здании администрации города Хабаровска. Оспариваемые положения Инструкции рекомендуют муниципальным служащим, посетителям администрации города Хабаровска придерживаться делового стиля в одежде, устанавливают запрет на вход в здание лицам, нарушающим своим внешним видом моральные, нравственные принципы, а также лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения. Полагал, что данные пункты Инструкции противоречат положениям Федерального закона от 02.05.2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан), поскольку неправомерно устанавливают дополнительные требования для граждан при осуществлении личного приема в орган местного самоуправления, чем нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц. Указал, что администрация города Хабаровска как орган местного самоуправления не вправе устанавливать иной порядок в отношении правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан. В связи с чем, просил признать противоречащими закону и недействующими пункты 2.9, 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" Инструкции о пропускном режиме в здании администрации города Хабаровска, утвержденной распоряжением администрации города Хабаровска от <...>.
Дело рассмотрено с участием сторон по делу.
Решением Центрального районного суда города Хабаровска от 30 июля 2013 года требования прокурора города Хабаровска удовлетворены.
Признаны противоречащими закону и недействующими с момента принятия пункты 2.9, 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" Инструкции о пропускном режиме в здании администрации города Хабаровска, утвержденной распоряжением администрации города Хабаровска от <...>.
В апелляционной жалобе представитель администрации города Хабаровска просит решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.
В обоснование доводов жалобы указывает, что суд пришел к необоснованному выводу о том, что оспариваемые пункты Инструкции противоречат требованиям закона. Считает, что Инструкция является муниципальным правовым актом, регулирующим правоотношения в сфере пропускного режима в здание администрации города Хабаровска. Данный акт принят для исключения возможности бесконтрольного входа в здание лиц в целях обеспечения безопасности лиц, находящихся в здании администрации, и не регулирует порядок рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления и их должностными лицами. Порядок личного приема граждан и требования для реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления регламентирован иным правовым актом. Указывает, что положения п. 2.9 Инструкции носят рекомендательный характер и не обязывают посетителей исполнять изложенные в пункте предписания. Кроме того, запрет, установленный п. 2.10 Инструкции, на вход в здание лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, является общепринятой практикой, поскольку появление лица в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения является нарушением общественного порядка (ст. 20.21 Кодекса об административных правонарушениях РФ).
Письменных возражений по доводам апелляционной жалобы не поступало.
В заседание судебной коллегии представитель Администрации г. Хабаровска М. просит отменить решения суда как незаконное и необоснованное, вынесенное в нарушение материального права, без учета всех обстоятельств имеющих существенное значение по делу и вынести по делу новое решение удовлетворив заявленные требования в полном объеме.
Прокурор Лазарева Н.А. просит решения суда первой инстанции как законное и обоснованное оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, считая доводы апелляционной жалобы не обоснованными, которые были предметом рассмотрения судом первой инстанции и которым была судом дана правильная правовая оценка.
В соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения лиц, принимавших участие в рассмотрении дела судом апелляционной инстанции, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Поскольку прокурор оспаривает нормативный правовой акт в части, затрагивающей права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, следует признать, что прокурор имеет правовой интерес как необходимое условие проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Согласно ч. 1 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Судом установлено, что распоряжением администрации города Хабаровска от <...> утверждена Инструкция о пропускном режиме в здании администрации города. Распоряжение было опубликовано в печатном издании "Хабаровские вести" <...>.
Распоряжение является муниципальным правовым актом.
Названная Инструкция определяет основные требования к организации пропускного режима в здании администрации города Хабаровска, расположенном по адресу: <...>.
Согласно п. 2.9 вышеуказанной Инструкции муниципальным служащим, посетителям администрации рекомендуется придерживаться делового стиля в одежде. Лица, нарушающие своим внешним видом моральные, нравственные принципы, в здание администрации не допускаются.
В пункте 2.10 Инструкции указано, что запрещается вход в здание в состоянии алкогольного опьянения.
Удовлетворяя требования прокурора, суд пришел к выводу, что оспариваемые пункты Инструкции противоречат действующему законодательству, не соответствуют требованиям Закона о порядке рассмотрения обращений граждан и вводят дополнительные ограничения доступа граждан в здание администрации города Хабаровска для осуществления гарантированного им права личного приема в орган местного самоуправления.
Судебная коллегия с указанными выводами суда согласиться не может в силу следующего.
При рассмотрении дела судом не установлено обстоятельств, при наличии которых закон допускает возможность признания правового акта недействительным.
При рассмотрении спора суд не учел, что Закон о порядке рассмотрения обращений граждан регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
При этом обращение заявителя лично либо направление обращения в орган местного самоуправления и его должностным лицам, на которые возложено осуществление публично значимых функций, является началом административной процедуры по рассмотрению обращений граждан. Указанная процедура устанавливается самостоятельным актом, принимаемым в целях реализации положений Закона о порядке рассмотрения обращений граждан.
Так, постановлением администрации города Хабаровска от 23.12.2010 года № <...> утвержден административный регламент рассмотрения обращений граждан в администрации города Хабаровска, который определяет последовательность действий при рассмотрении обращений граждан, а также устанавливает требования к личному приему граждан.
В свою очередь, как обоснованно указано подателем апелляционной жалобы, вышеназванная Инструкция является муниципальным правовым актом, регулирующим правоотношения в сфере пропускного режима в здание администрации города Хабаровска, а следовательно, оспариваемые пункты поименованного документа не регламентируют вопросы реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления и к их должностным лицам.
Сама по себе Инструкция принята администрацией города Хабаровска исключительно в целях упорядочивания требований к пропускному режиму, обеспечения сохранности материальных ценностей и исключения террористических действий, в связи с чем, оспариваемые положения не могут рассматриваться как введение дополнительных ограничений для реализации права граждан на обращение.
Более того, судебная коллегия отмечает, что включение в Инструкцию определенных ограничений в части возможности беспрепятственного прохода любых лиц в административное здание органа местного самоуправления направлено на поддержание общественного порядка и этики делового общения.
Таким образом, вывод суда о противоречии закону положений п. 2.9 вышеуказанной Инструкции которой рекомендуется муниципальным служащим, посетителям администрации придерживаться делового стиля в одежде, а также в пункте 2.10 Инструкции запрещения вход в здание в состоянии алкогольного опьянения, является неправильным, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства.
При таких обстоятельствах, решение суда в части признания противоречащими закону полностью пункт 2.9 и пункт 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" Инструкции о пропускном режиме в здании администрации города Хабаровска подлежит отмене, с вынесением нового решения об отказе прокурору города Хабаровска в удовлетворении заявленных в требований в части.
В остальной части решение о признании противоречащими закону пункт 2.9 Инструкции о пропускном режиме в здании администрации города Хабаровска в части слов "Лица, нарушающие своим внешним видом моральные, нравственные принципы, в здание администрации не допускаются" обоснованно и законно, подлежащее оставлению без изменения. В данной части решение суда мотивировано. В указанной части пункт 2.9 указанной Инструкции является необоснованным ограничением доступа граждан в помещение Администрации г. Хабаровска в связи с их обращение и является нарушением порядка рассмотрения обращения граждан Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Центрального районного суда города Хабаровска от 30 июля 2013 года по заявлению прокурора города Хабаровска о признании противоречащими закону и недействующими п. 2.9, 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" распоряжения администрации города Хабаровска от <...> "Об утверждении инструкции о пропускном режиме в здании администрации города", в части признании противоречащими закону и недействующими п. 2.9 в части слов "служащим, посетителям администрации рекомендуется придерживаться делового стиля в одежде", п. 2.10 в части слов "в состоянии алкогольного опьянения" распоряжения администрации города Хабаровска от <...> "Об утверждении инструкции о пропускном режиме в здании администрации города" отменить и принять в данной части по делу новое решение об отказе в этой части удовлетворении требований прокурора города Хабаровска.
В части признании противоречащими закону и недействующими п. 2.9 в части слов "Лица, нарушающие своим внешним видом моральные, нравственные принципы, в здание администрации не допускаются" распоряжения администрации города Хабаровска от <...> "Об утверждении инструкции о пропускном режиме в здании администрации города", решение суда оставить без изменения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции путем подачи кассационной жалобы в Президиум Хабаровского краевого суда в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
С.В.КУСТОВА

Судьи
О.В.ГЕРАСИМОВА
С.П.ПОРОХОВОЙ


------------------------------------------------------------------