Решение Хабаровского краевого суда от 17.12.2013 по делу N 3-80/13 <О признании недействующими абзаца 4 пункта 7 в части слов "и принимает решение о предоставлении субсидии", пункта 12 Положения о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 07.06.2013 N 153-пр, пунктов 1, 5 Приложения к Положению>

ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 17 декабря 2013 г. по делу № 3-80/13

Хабаровский краевой суд в составе:
судьи Барабаш Н.Ю.
при секретаре В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащим законодательству и недействующим абзаца 4 пункта 7 в части слов "и принимает решение о предоставлении субсидии", пункта 12 Положения о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 07.06.2013 № 153-пр "О предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры", пунктов 1, 5 Приложения к Положению о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 07.06.2013 № 153-пр,

установил:

07 июня 2013 г. Правительством Хабаровского края принято постановление № 153-пр "О предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры", которым утверждено Положение о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры (далее - Положение).
Данное постановление официально опубликовано 11 июня 2013 г. на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края, а также в "Собрании законодательства Хабаровского края" от 12 июля 2013 г. № 6.
Положение предусматривает участие конкурсной комиссии в оценке заявок претендентов на получение субсидии. Согласно пункту 6 Положения, комиссия состоит из представителей органов исполнительной власти края, органов местного самоуправления, руководителей краевых государственных учреждений культуры, представителей творческой интеллигенции. Персональный состав комиссии утверждается распоряжением Правительства Хабаровского края.
Абзацем 4 пункта 7 Положения предусмотрено, что комиссия проводит отбор в зависимости от суммы набранных баллов и принимает решение о предоставлении субсидии, если претендент набрал не менее 15 баллов.
Согласно пункту 12 Положения контроль за целевым использованием субсидий осуществляет министерство культуры Хабаровского края.
В соответствии с пунктом 7 Положения члены комиссии оценивают заявленные культурные программы и проекты по балльной системе в соответствии с критериями, включенными в оценочный лист, форма которого приведена в приложении к настоящему Положению.
Приложением к Положению предусмотрены критерии оценки: наличие у претендентов на получение субсидии ресурсов, необходимых для реализации содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов (пункт 1), территориальный охват проведения содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов в Хабаровском крае (пункт 5).
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими законодательству и недействующими абзаца 4 пункта 7 в части слов "и принимает решение о предоставлении субсидии", пункта 12 Положения, а также пунктов 1, 5 Приложения к Положению.
В обоснование заявленных требований прокурор края ссылается на то, что норма абзаца 4 пункта 7 Положения в оспариваемой части, противоречит положениям пункта 4 статьи 1, статье 2, статье 17 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ, статье 4 Устава Хабаровского края; пункт 12 Положения противоречит абзацу 3 пункта 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ; пункты 1, 5 Приложения к Положению не отвечают требованиям ясности и определенности правовой нормы, содержат ряд коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
В судебном заседании прокурор Титова Н.В. настаивала на удовлетворении требований заявленных прокурором Хабаровского края.
Представитель Правительства Хабаровского края, по доверенности Ш. не соглашаясь с доводами, указанными в заявлении, просила в удовлетворении требований прокурора края отказать.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора Хабаровского края подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлены гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, изданных по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
В соответствии со статьей 2 названного Федерального закона систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Согласно частям 1 и 4 статьи 17 упомянутого Федерального закона в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В силу части 4.3 статьи 4 Устава Хабаровского края в Хабаровском крае устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Хабаровского края - Правительством Хабаровского края, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Хабаровского края - Губернатором Хабаровского края.
Структура органов исполнительной власти Хабаровского края утверждена распоряжением Губернатора Хабаровского края от 18 февраля 2011 г. № 89-р "О вопросах структуры органов исполнительной власти Хабаровского края". Согласно утвержденной распоряжением структуре органов исполнительной власти края в нее входят Правительство края, министерства края, иные органы исполнительной власти края (инспекции, комитеты, управления, представительство Правительства края в г. Москве).
Из содержания названных актов следует, что конкурсная комиссия по рассмотрению заявок на предоставление субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, создаваемая Правительством Хабаровского края не является органом исполнительной власти края и соответственно не вправе принимать решения, обязательные для исполнения органами власти края, в том числе обязывающие предоставить субсидию некоммерческой организации.
В противоречие упомянутым федеральным и краевым нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, норма абзаца 4 пункта 7 Положения в оспариваемой прокурором края части устанавливает нормативное правовое регулирование в соответствии, с которым конкурсная комиссия, не входя в систему органов власти края, наделяется полномочиями по принятию решений, носящих обязательный характер для министерства культуры Хабаровского края, являющегося, в том числе главным распорядителем средств краевого бюджета, по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к компетенции органов исполнительной власти края.
Доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что пункт 7 Положения в оспариваемой части устанавливает не порядок принятия решения о предоставлении субсидии, а критерии оценки заявки, несостоятельны, поскольку норма абзаца 4 пункта 7 Положения указывает на полномочие конкурсной комиссии принимать решение о предоставлении субсидии. Оспариваемая норма сформулирована таким образом, что не позволяет трактовать ее иначе как наделение правом принятия решения о предоставлении субсидии органа, не входящего в систему органов власти края, и не обладающего правами участника бюджетного процесса. При этом нормы пункта 2 Постановления, а также абзацы 5 - 7 пункта 5 Положения, которыми определена процедура предоставления субсидии министерством культуры края позицию представителя заинтересованного лица не подтверждают, так как действия указанные в данных нормах должны производиться после принятия комиссией решения о предоставлении субсидии.
Таким образом, требования прокурора края о признании противоречащим законодательству и недействующим абзаца 4 пункта 7 Положения в части слов "и принимает решение о предоставлении субсидии" подлежат удовлетворению.
Также подлежат удовлетворению требования прокурора края о признании противоречащим законодательству и недействующим пункт 12 Положения, которым установлено, что контроль за целевым использованием субсидий осуществляет министерство культуры Хабаровского края.
Абзацем 3 пункта 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации, а также федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций и государственных компаний. Указанный порядок должен содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.
Как видно из нормативного содержания пункта 12 Положения данная норма не содержит требований, предусмотренных названной нормой федерального законодательства, оспариваемая норма носит явно усеченный характер и предписывает главному распорядителю бюджетных средств проверять лишь соблюдение целей использования предоставленной некоммерческой организации субсидии. Между тем частичное воспроизведение федеральных положений приводит к иному правовому регулированию на региональном уровне, что не допускается законом.
Суд находит несостоятельными ссылки представителя заинтересованного лица на то, что пункт 12 Положения необходимо рассматривать во взаимосвязи с пунктами 8 и 10 Положения, которыми установлено, что обязательным условием соглашения, заключаемого между министерством культуры края и творческим союзом, является осуществление министерством и органами государственного финансового контроля края проверок соблюдения творческими союзами условий, целей и порядка предоставления субсидий.
Как видно из содержания пунктов 8 и 10 Положения ими установлено не обязательное условие предоставления субсидии - проведение контрольных мероприятий, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, а обязательное согласие получателя субсидии на проведение в отношении него контрольных мероприятий. Между тем согласие получателя субсидии на проведение в отношении него контрольных мероприятий и обязанность главного распорядителя бюджетных средств провести обязательную проверку соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий не являются тождественными понятиями.
Подлежат удовлетворению требования прокурора края о признании недействующими пунктов 1, 5 Приложения к Положению.
Согласно пункту 7 Положения члены комиссии оценивают заявленные культурные программы и проекты по балльной системе в соответствии с критериями, включенными в оценочный лист, форма которого приведена в приложении к настоящему Положению.
Пунктами 1, 5 оценочного листа предлагается оценить заявку претендента на получение субсидии на предмет наличия ресурсов, необходимых для реализации содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов; территориальный охват проведения содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов в Хабаровском крае. При этом содержание перечисленных понятий в Положении не раскрывается, а нормативное содержание пунктов 1 и 5 оценочного листа не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.
Так, из содержания пункта 1 оценочного листа неясно, о каких ресурсах идет речь - материальных, кадровых, творческих или иных; необходимо их наличие в совокупности либо в единственном числе; неясен механизм оценки данного показателя, так как Положение не предусматривает необходимости представления документов, подтверждающих наличие у претендента данных ресурсов.
Формулировка пункта 5 оценочного листа не позволяет однозначно определить, что подразумевается под территориальным охватом проведения содержащихся в заявке мероприятий - площадь, занимаемая претендентом при проведении творческих мероприятий; количество муниципальных образований, охваченных при проведении мероприятий либо их площадь; проведение мероприятий в труднодоступных территориях края либо иные обстоятельства.
Неопределенность содержания правовых норм нарушает предусмотренный статьей 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом.
Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий в области регулируемых отношений предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности ее изложения и согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях.
Ссылки представителя Правительства Хабаровского края на то, что рассматривая оспариваемые нормы оценочного листа необходимо исходить из особенностей общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования Положения - культурная деятельность творческих союзов, т.е. сфера правоотношений, для которой традиционно принято применять оценочные суждения о результатах творческой и культурной деятельности в зависимости от умения, профессиональных знаний и опыта, способностей и таланта, не являются основанием для вывода о том, что нормы пунктов 1 и 5 оценочного листа отвечают требованиям ясности и определенности правовой нормы. Из содержания оспариваемых пунктов оценочного листа видно, что они не имеют отношения к оценке художественной и творческой ценности культурного продукта, не содержат критериев, оценивающих художественные и творческие достижения претендентов на получение субсидии. Такие критерии содержатся в пунктах 2 и 3 оценочного листа. Нормы же пунктов 1 и 5 оценочного листа предлагают членам комиссии оценить наличие ресурсов для реализации содержащихся в заявке мероприятий и территориальный охват проведения мероприятий. Неопределенность положений, на которых должны основываться критерии оценки, не позволяет членам конкурсной комиссии объективно оценить претендентов на получение субсидии и нарушает право претендентов на равный доступ к получению бюджетных средств.
Кроме того, пункты 1 и 5 оценочного листа содержат коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, которые характеризуются широтой дискреционных полномочий, выражающихся в неопределенности условий для принятия решения. Неопределенность правовой нормы не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

удовлетворить заявление прокурора Хабаровского края.
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу абзац 4 пункта 7 в части слов "и принимает решение о предоставлении субсидии", пункт 12 Положения о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 07.06.2013 № 153-пр "О предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры", пункты 1, 5 Приложения к Положению о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 07.06.2013 № 153-пр.
Сообщение о решении суда после его вступления в законную силу опубликовать на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края и в "Собрании законодательства Хабаровского края".
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение принято в окончательной форме 23 декабря 2013 г.

Судья Хабаровского краевого суда
Н.Ю.БАРАБАШ


------------------------------------------------------------------